鄉村振興背景下人民法庭參與訴源治理的進(jìn)路研究

基層穩，天下安，基礎不牢，地動山搖。2021 年 1月，習近平總書記對(duì)政法工作作出重要批示，強調要更加注重系統觀念、法治思維、強基導向(xiàng)。人民法庭根植于基層，是人民法院最基層的單位，是龐大審判體系的“神經(jīng)末梢”，處在預防和解決矛盾糾紛的第一線。最高法院公布的數據顯示，2016 年至 2020 年，全國(guó)人民法庭新收各類案件共計 2040.8 萬件，審結 2027.5 萬件，且全國(guó) 60%以上的人民法庭處于廣大鄉村，可以說人民法庭不僅是人民法院審判工作的前沿陣地，也是推進(jìn)社會治理、服務鄉村振興的重要力量，但是近年訴訟案件“爆炸式”的增長(cháng)，基層人民法庭原本的職能(néng)特點則日益被(bèi)忽視、淡化。因此，在新時代如何進(jìn)一步完善人民法庭制度，推進(jìn)人民法庭工作高質量發(fā)展，既是貫徹習近平總書記堅持強基導向(xiàng)批示的重要舉措，也是全面(miàn)推進(jìn)人民法院工作高質量發(fā)展的應有之義，是目前司法改革面(miàn)臨的重要課題。

一、實踐檢視：基層人民法庭的工作現狀

自1954年《人民法院組織法》首次在立法上确立基層人民法庭制度以來，人民法庭在調處社會矛盾、滿足群衆司法訴求、維護社會公平正義、服務基層社會治理等方面(miàn)發(fā)揮著(zhe)重要作用。但新時期人民法庭在發(fā)展中存在何種(zhǒng)問題及困境呢？筆者以 LY 市 45 個人民法庭

爲研究樣(yàng)本，進(jìn)行摸底調研，對(duì)其發(fā)展現狀進(jìn)行了實證分析，發(fā)現工作上存在諸多問題，實際功能(néng)發(fā)揮與最初的制度設計在一定程度上相背離甚至抵觸。

（一）案多人少矛盾持續激化

首先，矛盾糾紛逐漸增多，化解難度加大。近年，随著(zhe)立案登記制的貫徹落實及城鄉一體化建設，人民法庭審理的案件不再局限于傳統的鄰裡(lǐ)糾紛，各種(zhǒng)新類型矛盾糾紛在農村呈多發(fā)趨勢，如征地補償糾紛、土地糾紛、民間借貸糾紛、環境資源糾紛等，這(zhè)些新類型糾紛易引發(fā)群體性事(shì)件，矛盾容易激化，處理難度大。比如 LY 市的 45 個人民法庭自 2016 年至 2020 年，受理的案件主要集中在民間借貸糾紛、買賣合同糾紛、租賃合同糾紛、商品房預售合同糾紛，占人民法庭收案數將(jiāng)近50%。其次，員額制改革後(hòu)，基層人民法庭普遍員額法官配置不足，審判力量相對(duì)薄弱。以LY市法院轄區45 個人民法庭爲例，自 2016 年至 2020 年，共計收案64537 件，結案 65231 件，分别占基層院民商事(shì)案件的33.6%、33.56%，但僅有在編幹警 76 人，其中員額法官47人，其他編制人員88人，人均結案數爲每年278件。

人民法庭工作涵蓋立案後(hòu)的材料收轉審查、文書送達、訴前調解、判後(hòu)釋疑等大量工作，更凸顯出人員緊缺的困境。再次，人民法庭審判力量單薄，在複雜問題的處理上稍顯吃力。員額制改革後(hòu)，實行“審理者裁判，裁判者負責”，上級法院對(duì)案件的把關進(jìn)一步弱化，人民法庭基本上爲獨任法官獨立裁判，缺乏合議庭的意見參考，這(zhè)就導緻在複雜案件的審判過(guò)程中，人民法庭的法官在精準适用法律上存在不足。

（二）職能(néng)定位不清晰

人民法庭制度的設計初衷在于發(fā)揮根植鄉村的優勢，利用“兩(liǎng)便原則”化解基層社會矛盾，但随著(zhe)城市化進(jìn)程的加快，人民法庭已逐漸偏離原有職能(néng)定位。首先，城區法庭在功能(néng)上逐漸與審判法庭趨同，處理的糾紛類型越來越複雜，不再局限于過(guò)去的“雞毛蒜皮”的家事(shì)糾紛、鄰裡(lǐ)糾紛，受理的疑難複雜案件增多，包括一些“高大上”的證券、票據、民間借貸、買賣合同糾紛。 ① 而且不少法庭沒(méi)有獨立的辦公場所，直接設在院機關本部，受理某一類具體案由，實際上相當于基層法院的一個審判法庭。以 LY 市爲例，有 9 個法庭無獨立辦公場所，4個法庭距離院本部不足5公裡(lǐ)，實質上已經(jīng)成(chéng)爲法院的内設機構。其次，鄉鎮法庭“兩(liǎng)便原則”的功能(néng)定位逐漸弱化，基層法院普遍采取“大立案” “集中執行”工作模式，即由法院立案庭統一立案後(hòu)分流至法庭，法庭雖然獨立于院機關，但實際上隻承擔院機關分流的部分案件的審理工作，立、審、執功能(néng)不健全，導緻當事(shì)人辦理一起(qǐ)案件要在法庭和法院之間來回跑，人爲加重了當事(shì)人負擔，且不利于法庭獨立、高效、公正地行使審判權。

（三）參與基層社會治理功能(néng)逐漸弱化

随著(zhe)司法改革的深入推進(jìn)，作爲法院派出機構的人民法庭，在業務上與當地黨委政府自動剝離而單獨存在，一定程度上導緻法庭參與社會治理工作的積極性不強，而且爲落實立案登記制，基層法院收案量大幅增加，在案件數量和審判質效考核的雙重壓力下，法庭無力從事(shì)走訪群衆、巡回辦案、指導調解等工作，陷入了“受理案件、坐堂辦案、關門辦案”的困境中。

（四）配套保障不完善

當前處于信息化時代，人民群衆追求多元、高效、便捷的訴訟服務，大部分城區法庭、城鄉結合部法庭信息化建設情況較好(hǎo)，基本能(néng)實現科技審判全覆蓋，天津、上海、浙江等發(fā)達地區科技審判法庭配備率甚至達到了 100%。但是一些處于偏遠鄉鎮的人民法庭，受交通條件、地方财政等因素的限制，基礎設施配套較爲落後(hòu)，無法配備庭審直播設施設備以及語音轉換設備，網上立案、網上庭審、無紙化辦公、智能(néng)合議等功能(néng)均無法實現，甚至對(duì)于上級法院召開(kāi)的視頻會議都(dōu)無法參加，影響了人民群衆的訴訟體驗和法庭的審判效率。除此之外，部分法庭辦公環境艱苦，留不住幹警；沒(méi)有配備安保檢查設備，沒(méi)有專門的司法警察，一些當事(shì)人爲發(fā)洩不滿，實施過(guò)激行爲，擾亂法庭秩序、危及法官人身安全、損害司法權威。

二、功能(néng)重塑：汲取精神内核正确把握法庭的職能(néng)定位

鄉村社區是我國(guó)法治社會建設的短闆，人民法庭直接面(miàn)對(duì)法治思維和法律水平相對(duì)薄弱的基層執法環境。在我國(guó)社會治理實踐中， “馬錫五審判方式”和“楓橋經(jīng)驗”源自鄉村，濃縮了處理基層糾紛的智慧，因此人民法庭建設可從中汲取有益經(jīng)驗，走出誤區，開(kāi)創法庭工作的新局面(miàn)。

（一）曆史經(jīng)驗之精神内核

1.馬錫五審判方式。具有如下幾個特點：一是内在靈魂在于“一切爲了人民” “一刻也不離開(kāi)群衆”，這(zhè)是馬錫五審判方式的内核，也是它能(néng)夠曆久彌新的根本原因，隻有始終堅持爲民情懷，司法工作才能(néng)在人民群衆中立足紮根。二是追求“方便群衆訴訟、就地化解糾紛”。三是追求“案結事(shì)了”，這(zhè)是馬錫五審判方式的價值目标，注重審判和調解相結合，針對(duì)當事(shì)人的特點和心理狀态，采取靈活多樣(yàng)的方式方法，著(zhe)重扭轉當事(shì)人對(duì)立情緒，曉以法理人情、講明利害關系，使當事(shì)人心悅誠服，最終從源頭上化解矛盾，而不是“一判了之”。 ②

2.楓橋經(jīng)驗。它的精神内核在于“發(fā)動和依靠群衆，堅持矛盾不上交，就地解決”，随後(hòu)又不斷地與時俱進(jìn)，形成(chéng)了具有鮮明時代特色的“黨政動手、依靠群衆、預防糾紛，化解矛盾、維護穩定、促進(jìn)發(fā)展”的新楓橋經(jīng)驗。在治理理念上，從側重社會穩定爲主轉爲社會全面(miàn)進(jìn)步、鄉村全面(miàn)振興整體協同推進(jìn)；在治理主體上，從一元治理轉爲多元治理，形成(chéng)了共建共治共享的社會治理格局；在治理方式上，從消極治理轉爲積極治理，從被(bèi)動治理轉爲主動治理，從事(shì)後(hòu)治理轉爲事(shì)先預防，形成(chéng)了系統治理的現代治理體系。

（二）訴源治理視域下的矛盾糾紛化解理念

1.堅持源頭預防爲先。中央《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病……要加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度。做好(hǎo)訴源治理，前提是立足于預防層面(miàn)，推動矛盾糾紛從“末梢管理”向(xiàng)“源頭管理”轉變，最大限度實現糾紛止于未發(fā)、止于萌芽。

2.堅持將(jiāng)非訴機制挺在前面(miàn)。對(duì)于業已形成(chéng)的糾紛，其解決的一般規律是越往後(hòu)端風險越多、難度越大、成(chéng)本越高。作爲訴源治理重要内容，要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面(miàn)，促進(jìn)糾紛當事(shì)人優先選擇和解、人民調解、仲裁等方式，低成(chéng)本、高效率地化解糾紛。其中， “挺在前面(miàn)”是重點、核心，要通過(guò)社會化、多元化的方式將(jiāng)矛盾糾紛化解在訴前，有效地向(xiàng)當事(shì)人傳達一種(zhǒng)信号，即司法是處理糾紛的“最後(hòu)一道(dào)防線”而非“第一道(dào)防線”，不能(néng)等到糾紛進(jìn)入法院後(hòu)再委派調解。

3.堅持法院裁判終局。在從外部有效控制并減少進(jìn)入訴訟程序的案件數量基礎上，通過(guò)高質量的審判活動，以一個個鮮活的司法個案旗幟鮮明地告訴社會，法律提倡什麼(me)、否定什麼(me)、保護什麼(me)、制裁什麼(me)，從而發(fā)揮司法審判規範、指引、評價和引領作用，引導人民群衆信仰法律，尊重法律和司法權威。

（三）對(duì)人民法庭職能(néng)定位的再思考

1.堅持司法便民原則，方便群衆訴訟。基層群衆的司法需求是法庭工作的努力方向(xiàng)，在新時期下對(duì)于人民法庭的定位應該堅持以便民爲中心。一方面(miàn)以便民爲導向(xiàng)完善法庭布局，在法庭的布局上要盡可能(néng)考慮到轄區的人口數量、管轄面(miàn)積和經(jīng)濟發(fā)展水平，通過(guò)增設、恢複、調整等方式，形成(chéng)設置合理、系統完備、便于當事(shì)人訴訟的布局體系；另一方面(miàn)完善“全科門診式”法庭職能(néng)配置，將(jiāng)立案權、執行權返回至法庭，當事(shì)人可以就近選擇當地的法庭立案，傳喚、調查當事(shì)人等執行事(shì)項也可以就近到法庭辦理，對(duì)于由法庭執行更加方便當事(shì)人的案件，可以試行由執行局派駐執行組等方式構建法庭直接執行機制，推動訴訟服務重心向(xiàng)基層下移，讓當事(shì)人訴訟需求在家門口即可實現。

2.注重訴前調解，大力推進(jìn)“訴非銜接”。人民法庭面(miàn)對(duì)的是基層群衆，處理的大多是家長(cháng)裡(lǐ)短的糾紛，他們生活在熟人社會，容易厭訟、恥訟，法律水平普遍較低，舉證能(néng)力不足，經(jīng)濟條件相對(duì)較差，在産生糾紛時他們更希望“息事(shì)甯人” “和爲貴”而不是對(duì)簿公堂。所以人民法庭要更注重訴前調解，繼承發(fā)揚“馬錫五審判方式”和“楓橋經(jīng)驗”，能(néng)動落實最高法院“能(néng)調則調、當判則判、調判結合、案結事(shì)了”的審判原則，構建科學(xué)有效的訴調銜接體系，不斷提高人民法庭社會管理能(néng)力、利益協調能(néng)力、矛盾化解能(néng)力等。 ③

3.因地制宜，合理定位不同類型法庭職能(néng)。一是對(duì)于經(jīng)濟較爲發(fā)達、交通便利、案件較多的中心法庭、城區（城郊）法庭，或探索專業化審判，建立專業法庭，如旅遊法律、道(dào)路交通法庭、家事(shì)法庭等，集中辦理轄區多發(fā)易發(fā)、專業化程度較高、亟待确立裁判規則的特定類型案件；或探索速裁法庭，除少數疑難複雜案件外，普遍适用小額訴訟程序、簡易程序，快速審理大量簡單、傳統民事(shì)案件。二是對(duì)于交通不便的邊遠地區人民法庭，在努力實現就地快速化解矛盾糾紛的基礎上，探索立審執一體化的運用，完善全科門診式職能(néng)配置，將(jiāng)立案權、執行權有條件地返回法庭，便于當事(shì)人就近解決糾紛；同時突出社會治理功能(néng)，將(jiāng)審判之外的其他職能(néng)發(fā)揮到極緻，如法治宣傳。三是對(duì)于其他法庭，堅持重心下移，利用其貼近鄉村、服務基層的優勢，建立楓橋式法庭，積極參與基層社會治理。

三、路徑選擇：新時期人民法庭建設路徑構想

基層人民法庭是人民法院最基層的單位，是化解矛盾糾紛、服務人民群衆的第一線。在新時代，如何準确确定人民法庭在基層治理中的價值實現路徑與方法，推動人民法庭高質量發(fā)展，實現人民法庭在鄉村振興戰略中的新定位，是法治建設的重要一環。

（一）構建多元化糾紛解決機制

1.搭建多元化解紛平台。堅持在黨委領導下積極參與多元化解工作，主動與鄉鎮綜治中心、派出所、司法所、人民調解組織、基層群衆自治組織對(duì)接，以人民法院調解平台、道(dào)交一體化平台、移動微法院等爲依托，構建“多位一體”的矛盾糾紛化解網絡。探索在人民法庭設立調解工作站，加強對(duì)各類調解的業務指導，提供司法保障。強化訴訟機制與非訴機制的銜接，積極探索開(kāi)展訴前調解前置+司法确認，對(duì)婚姻家事(shì)、相鄰關系、消費者權益保護等适宜調解的糾紛，引導當事(shì)人在立案前進(jìn)行調解，調解成(chéng)功的及時出具調解書或司法确認書，調解不成(chéng)的轉訴訟程序。加強人民法庭“一站式”多元解紛和訴訟服務體系建設，完善訴訟服務窗口，統一窗口服務規範，以“一次辦好(hǎo)”爲目标，推動實現同一訴訟服務事(shì)項無差别受理、同标準辦理。

2.建立“多員”化解紛隊伍。在基層鄉村社區選聘特邀調解員，建設一批人大代表調解工作室，邀請公道(dào)正派、熟悉鄉村實際、熱心調解工作并具有一定溝通協調能(néng)力的各級人大代表、村支書、 “五老”人員作爲特邀調解員，充分發(fā)揮他們熟悉村規民約、在基層具有威望的優勢，主動排查矛盾糾紛和不穩定因素，對(duì)發(fā)現的糾紛提前介入處理、及時妥善化解。加強與特邀調解組織、行業調解組織的溝通，對(duì)本轄區内常見、多發(fā)的類案，進(jìn)法庭參與調解，及時化解矛盾。設立專門的調解經(jīng)費項目，納入政法委維穩資金，根據調解員工作情況發(fā)放補貼及獎勵，激發(fā)調解積極性。

（二）推進(jìn)訴訟機制改革

將(jiāng)人民法庭作爲“改革試驗田”，進(jìn)行訴訟機制改革。一是在將(jiāng)立案權返還(hái)給人民法庭的基礎上，人民法院進(jìn)行适度平衡，結合人案比對(duì)轄區法庭受案範圍進(jìn)行調整，避免部分人民法庭“吃不飽”、收案不均衡等問題。二是探索訴前調解前置，在尊重當事(shì)人意願及嚴格落實立案登記制的前提下，對(duì)基層社會多發(fā)且适宜調解的案件，比如婚姻家庭糾紛、勞動争議糾紛、交通事(shì)故損害賠償糾紛、消費者權益保護糾紛、宅基地和相鄰關系糾紛等，積極引導當事(shì)人在訴前進(jìn)行調解。

三是開(kāi)展繁簡分流，將(jiāng)複雜案件收歸法院，簡單案件在法庭審理，原則上統一适用小額、簡易程序，縮短案件審理期限，提高審判效率。四是推進(jìn)專業化建設，區分城鄉、地區差異，堅持綜合性和專業性結合，在農村地區加強綜合性人民法庭建設；在城區及城鄉結合部，結合實際，因地制宜探索類型化案件集中由人民法庭專業化審判。 ④ 在産業特色明顯的區域，成(chéng)立特色法庭，如河南信陽的“茶鄉法庭”、河南栾川的“旅遊法庭”、吉林的“長(cháng)白山法庭”等；針對(duì)農村及交通不便、人員稀少的偏遠地區設立巡回法庭，如“草原法庭” “車載法庭”“海上法庭”“田間法庭”等，方便群衆就近參加訴訟。

（三）深度嵌入基層社會治理

2021 年年初，最高法院已決定將(jiāng)強化人民法庭建設，服務全面(miàn)推進(jìn)鄉村振興和基層社會治理作爲 2021年的工作重點。2021 年 7 月份最高法院召開(kāi)的全國(guó)高級法院院長(cháng)座談會提出，新時代人民法庭的功能(néng)定位爲“三個服務”：即服務全面(miàn)推進(jìn)鄉村振興、服務基層社會治理、服務人民群衆高品質生活需要。人民法庭作爲司法參與農村社會治理的前沿陣地，與基層社會治理是緊密聯系在一起(qǐ)的，并且“越是在最基層，這(zhè)種(zhǒng)交集就越爲密切”。在鄉村振興大背景下，人民法庭將(jiāng)承擔越來越多的基層法院社會治理功能(néng)，要充分發(fā)揮人民法庭加強矛盾糾紛源頭治理的獨特優勢，促進(jìn)自治法治德治相結合的城鄉基層治理體系建設。首先是人的融合，將(jiāng)鄉村、社區符合調解的基層幹部、 “五老”人員等吸納爲特邀調解員，建立“村社法官”；成(chéng)立“法庭+派出所+司法所+N”聯調中心，構建“法庭+社區村委會、調解員、人民陪審員”的多元解紛模式，形成(chéng)糾紛化解合力，從源頭預防化解矛盾糾紛。其次是場所的融合，在村社區建立“便民訴訟站”，簡單案件在村社區臨時辦公室審理，就近立案、就近審判、就近宣傳。最後(hòu)是工作的融合，將(jiāng)“萬人成(chéng)訟率”納入當地縣委綜治考核，由法院提供受理的一審民商事(shì)案件數，統計局提供常駐人口和登記在冊的流動人口總數，對(duì)轄區的“萬人成(chéng)訟率”進(jìn)行考評排名，納入綜治和平安建設考核體系，推送訴源治理工作落到實處，提升人民法庭在治理格局中的話語權。

（四）完善相關配套機制

1.優化人員配置。一是增強人民法庭的人員配備，人民法庭的辦公環境更爲艱苦，法官一年承辦的案件量也更多，因此應當在 1∶1∶1∶1 模式的基礎上根據案件數量适量地增加人民法庭的人員配備，确保人民法庭有充足的審判力量把糾紛解決在一線。二是創新人才培養，基層是鍛煉人才的熔爐，可以將(jiāng)基層法庭作爲審判人才成(chéng)長(cháng)的“練兵場” “搖籃”，鼓勵新進(jìn)年輕幹警和新入額年輕法官到人民法庭鍛煉，杜絕法庭“空心化”。三是推行法官交流輪崗，對(duì)于員額法官要定期在基層法庭和院本部之間進(jìn)行交流輪崗，在評優晉升時基層法庭審判經(jīng)曆可作爲加分項，鼓勵法官往基層法庭去，提升法庭人員的流動性。

2.加強信息化建設。2021 年 7 月召開(kāi)的全國(guó)高級法院院長(cháng)座談會提出人民法庭應堅持的工作原則在原有“兩(liǎng)便原則”基礎上增加了“便于人民群衆及時感受到公平正義”原則，因此在人民法庭的發(fā)展中要突出信息化建設，這(zhè)也是司法現代化的基本要求，對(duì)于審判高質量發(fā)展及人民群衆高品質生活需要具有重要意義。 ⑤ 首先，實現辦公設施設備現代化，加大對(duì)辦公設備的投入并及時更新，日常政務處理及案件信息錄入、開(kāi)庭排期等事(shì)務通過(guò)系統進(jìn)行辦理，實行無紙化辦公。其次，實現庭審設備現代化，在各類人民法庭基本實現科技審判法庭全配備，包括庭審錄音錄像、證據展示、語音識别、卷宗掃描等設備，确保能(néng)夠實現網上調解、網絡庭審、網上直播、電子卷宗随案生成(chéng)、智能(néng)合議等功能(néng)。最後(hòu)，實現法律知識檢索現代化，推廣“法信”等法律檢索平台，爲法官提供全面(miàn)、便捷、智能(néng)的法律知識資源檢索、智推服務。

3.強化法治宣傳。開(kāi)展以案釋法，對(duì)于具有教育意義的案件，進(jìn)行巡回審判，現場進(jìn)行法治教育，做到“審理一案、教育一片”。加強司法公開(kāi)，開(kāi)展“千案萬人庭審評議” “公衆開(kāi)放日”等活動，邀請社會各界人士旁聽庭審，通過(guò)法律知識宣講及公開(kāi)庭審，廣大人民群衆對(duì)法律有了初步認識，了解法院開(kāi)庭審判的流程，最大限度引領、明确規則，爲訴源治理提供法治保障和規則規範。開(kāi)展送法上門活動，發(fā)放人民法院制作的《便民訴訟手冊》《移動微法院當事(shì)人端操作手冊》等訴訟服務宣傳手冊，引導群衆自我抵制、自我防範，營造學(xué)法、懂法、用法的良好(hǎo)社會氛圍，爲持續推進(jìn)多元化解矛盾糾紛、強化訴源治理奠定強有力的工作基礎。

      注釋：

      ①胡道(dào)才：《案多人少背景下人民法庭功能(néng)定位之重構 — —以南京地區的人民法庭爲樣(yàng)本》，載《人民法院報》2015年12月30日。

      ②梁久軍：《馬錫五審判方式在新時代的承繼與創新 — —以人民法庭建設爲視角》，載《山東審判》第37卷。

     ③王金：《新時代我國(guó)推進(jìn)鄉村振興戰略的對(duì)策探析》，載《沈陽工業大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019 年第5期。

     ④高明義：《正确處理六個關系，推動新時代人民法庭工作高質量發(fā)展》，載《人民法院報》2020 年 11 月19日第2版。

     ⑤黨振興：《不斷延伸人民法庭爲民服務觸角》，載《人民法院報》2021年5月26日第2版。